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Rutas y autopistas
La documentación está centrada en 26 informes y estudios especiales realizados por la Auditoría General de la Nación sobre las empresas concesionarias de autopistas, rutas y caminos -tanto de la red de acceso a Buenos Aires como de la Red Vial Nacional -, así como del Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI) y de los dos entes reguladores (OCRABA y OCCV) que le antecedieron en la misma función. Las auditorías analizaron 23 concesiones viales a cargo de 20 empresas. En todas, los compromisos de obra constituían un objetivo central y, en todas, se detectaron incumplimientos generalizados en este rubro de inversión. En los pliegos técnicos de los contratos figuraban ya obras cuya realización era prioritaria y, por lo tanto, debían ser concluidas antes de cumplirse los dos años de concesión. Ello no ocurrió. Además, los acuerdos de renegociación contractual aprobados por el Decreto 1817/92, anularon esta obligación y posibilitaron a los concesionarios a presentar nuevos y menos rigurosos cronogramas de obras. La misma medida anuló el pago de cánones y permitió una compensación indemnizatoria anual. Esa primera renegociación de 1992 cambió la modalidad de las concesiones. El sistema se había concebido inicialmente con una modalidad de tipo onerosa (los concesionarios soportaban un canon que el Estado debía destinar al mantenimiento de la red no concesionada) se convirtió en un sistema subvencionado en la totalidad de los corredores. Entre otros incumplimientos respecto de las inversiones, los informes señalan: - El uso sistemático de franquicias de obra
Los contratos preven atrasos en el comienzo o finalización de las obras por razones imprevistas o de fuerza mayor cuyo uso debe ser excepcional y justificado. Las concesionarias viales abusaron de las franquicias, lo que produjo un notable desplazamiento de los cronogramas de obras La demora en la ejecución de las obras no es un hecho menor: Incrementa significativamente los gastos de mantenimiento Acorta la vida útil de los caminos Desvaloriza el patrimonio vial del Estado.Tiene implicancia directa en la razonabilidad de la tarifa: "Esta será justa -aclaran los auditores- cuando su valor no supere el beneficio obtenido por el usuario por el mejoramiento de las condiciones de circulación originado por las obras".- La falta de mantenimiento
Son muchos los tramos de los corredores que no cumplen con los valores admisibles para los índices de estado y de servicio de calidad. El deterioro en obras ejecutadas por el concesionario es prematuro así como inadecuados procesos constructivos El régimen tarifario, tal cual ha sido aplicado en los últimos diez años, presenta una gran complejidad. En primer lugar, por el hecho de que el precio de la tarifa que se cobra se compone de lo que el usuario paga y de lo que el Estado aporta en forma de subsidio. En segundo lugar, porque se han aplicado cláusulas indexatorias contrarias a la legislación. Los acuerdos aprobados en la renegociación del 92 establecieron incrementos tarifarios y de compensaciones indemnizatorias calculados en base a la tasa LIBOR. La AGN entendió que debía considerarse inaplicable por violar la Ley de Convertibilidad. Pero no solo eso: las tarifas, con aplicación a partir de agosto 1994/julio 1995 fueron calculadas erróneamente lo que implica un ingreso indebido para el total de los concesionarios del orden de los 700.000 pesos/año. - Las multas impagas
- Los elevados márgenes de rentabilidad de los concesionarios, enmarcados en un nulo riesgo empresario
- El desproporcionado nivel de beneficios fue logrado como derivación natural de la suma de sucesivas e ilegitimas actualizaciones normativas, así como de las las diversas modalidades de subsidios con que se las privilegió, que en nada se condicen con la propia Ley de Peaje (N°17.520), ni con la Reforma del Estado (N°23.696). en cuanto a su "proporcionalidad" y "razonabilidad".
En forma paralela, las auditorías concluyen que el ente regulador, OCCOVI, ha tenido una actitud permisiva frente a los numerosos incumplimientos de los concesionarios: - En los registros de seguimiento de los plazos de obra, desplazaba las fechas de inicio o finalización en forma automática. De hecho esos documentos presentaban presentaban contradicciones y discrepancias internas.
- No determinó el grado de avance de las obras y los reales flujos de inversión puestos en juego.
- No implementó efectivos controles de calidad. Ya sea por causas técnicas o por razones presupuestarias los controles de calidad, fueron ineficientes o directamente inexistentes
- No controló la atención al usuario
- No aplicó penalidades o se lo ha hecho de modo desprolijo y con demoras injustificadas en su resolución. En muchos casos se inician los trámites de penalización, pero no se efectiviza cobro alguno de las multas
- Los montos por penalidades aplicadas no fueron compensados con las cuotas de compensación indemnizatoria (subsidio), tal como lo prevé la normativa contractual.
- Se emitieron actos administrativos (viciados de nulidad) que resolvieron penalidades declarándolas "abstractas".
"El Estado ha definido que la filosofía del control se basa en exigir resultados, sin interesar los medios empleados. -concluyen los auditores en uno de los documentos entregados a Lavagna-. Deja al concesionario el control de calidad, y pierde de esta forma la garantía de durabilidad que se garantiza cuando el control de los materiales y la tecnología utilizada en la ejecución de las obras es estricto". Los niveles exigidos en los pliegos son relativamente fáciles de alcanzar y de sostener con un mantenimiento discreto de los caminos y, aún así, el "control por resultados" se ha visto limitado por circunstancias diversas, lo que -en la práctica- significó eximir a los concesionarios del incluso del cumplimiento de las condiciones mínimas exigibles Según las auditorías, el control se ha visto afectado por: - Limitaciones presupuestarias
- El alcance de las campañas de evaluación y su frecuencia.
- Un equipo utilizado para los controles que no estaba en condiciones óptimas, circunstancia que fue utilizada por los concesionarios para pedir la nulidad de los resultados obtenidos y por ende de las penalidades correspondientes. El órgano de control tardó años en arreglar los aparatos.
La naturaleza de los incumplimientos verificados en los informes han llevado, en muchos casos, a la AGN, a recomendar el deslinde de responsabilidades de los funcionarios y el envío de las actuaciones a la Justicia.
publicada 19/04/2004
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