El 20 de septiembre pasado, la Auditoría General de la Nación (AGN) aprobó un informe sobre aeropuertos en el que denuncia cánones impagos, deudas de inversión, falta de seguros y modificaciones en el paquete accionario de Aeropuertos Argentina 2000 (AA2000), así como la falta de accionar del Órgano Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (Orsna), el ente encargado de controlar la concesión. Estas razones hicieron que los auditores sugirieran la rescisión del contrato. Y que mencionara que esta privatización es ya objeto de estudios internacionales como ejemplo de lo que no se debe hacer. Hasta ahora, este dictamen solo fue analizado por el periodista Julio Nudler, del diario Página 12, y mencionado brevemente -y en una nota de temática más ampliada- en el diario La Nación. La historia de esta privatización, sus consecuencias e irregularidades son detalladas a continuación en forma completa.

En 1998, el gobierno de Carlos Menem entregó, por un lapso de tres décadas, treinta y tres de los cincuenta y siete aeropuertos del país. Todos fueron otorgados en concesión a un solo consorcio empresario. La finalidad era, según el decreto del Poder Ejecutivo N°375/97, que capitales privados cubrieran las necesidades de infraestructura y modernización aeroportuaria. El informe de la Auditoría sostiene que esta finalidad no se cumplió. "El caso argentino en materia de privatización de aeropuertos -sostiene Roberto Rodríguez, project manager de IATA en el país- aparece en cuanto foro internacional se desarrolla para analizar los procesos de privatización de aeropuertos en Latinoamérica como ejemplo de lo que no se debe hacer"

Canon. El contrato de concesión establece que:

• AA2000 debe pagar 171.121.000 dólares anuales, en concepto de canon, pagaderos en mitades, por semestre calendario vencido. La cifra fue fijada por el propio consorcio, cuando mejoró su oferta, desde los 118.230.000 dólares del pliego de licitación inicial.
  
  
• El vencimiento es hasta un máximo de 30 días desde la culminación de los respectivos semestres calendarios.
  
  
• La mora en el pago del canon se producirá sin necesidad de interpelación alguna. La deuda en mora devengará un interés punitorio equivalente a una vez y media (1,5) de la tasa de descuento para operaciones comerciales del Banco de la Nación Argentina vigente durante cada día de mora.
  
  
• El concesionario constituirá una garantía por la suma 10 millones de dólares estadounidenses.
  
  
• Es obligación del concesionario depositar directamente el 30 % del canon a la orden del Sistema Único de Seguridad Social. Dicha obligación, que debía ser incluida en forma expresa en los Pliegos de Condiciones (Dec. N° 437/92), fue omitida en el caso de los aeropuertos, pero ello no autoriza a la empresa a incumplir con los pagos. Si no hay indicación de lo contrario, la norma tiene vigencia a pesar de no aparecer explicitada en el contrato.
  
  

En junio de 2001, a la fecha de cierre de la investigación de campo de la Auditoría, el concesionario adeudaba, en concepto de canon básico, la suma de U$S 104.440.881,73, sin contar intereses. Actualizada, esa deuda ascendería a un monto estimativo de 467.707.101.5 dólares.

La auditoría realizó un primer informe en 1999 que señalaba que, ya al momento del pago del primer canon, la empresa presentó objeciones al monto de 85.560.500 dólares correspondientes al primer semestre de la concesión. En dichas objeciones, Aeropuertos Argentina 2000 S.A. solicitaba la reparación de los perjuicios que supuestamente le habrían provocado una serie de inconvenientes causados por el Estado, y que habrían producido una variación en la ecuación económica - financiera original, estimando pérdidas y una reducción proporcional del canon.

La empresa reclamaba un total de 226.862.778,20 pesos. Esta cifra fue rechazada por el Orsna, que -sin embargo- aceptó el punto relacionado con la reducción proporcional del canon. La empresa no pudo cumplir con la obligación contractual de tomar tenencia de los aeropuertos. A través de la Resolución Nº 2/99, el organismo de control autorizó el descuento por un total de $ 24.180.141,44. Al respecto, el informe de esa primer auditoría sostiene que "el concesionario debería haber probado fehacientemente los desvíos producidos en la ecuación económico financiera por la acción de amparo que dispuso suspender la toma de tenencia de los aeropuertos. A tales efectos el ORSNA debió haber evaluado los montos a ser reconocidos, en lugar de trasladar en forma aritmética el descuento por los cincuenta y dos días. No puede ignorarse que la pacífica jurisprudencia plantea la obligatoriedad de que aquel que invoque daños y perjuicios, deberá probar su existencia"

De todas formas, al cierre de la auditoría de 1999, el consorcio adeudaba un importe de 30.382.595,67 dólares del que no hay constancia de pagos posteriores.

Los reclamos de Aeropuertos 2000 comienzan a partir de que se produce el vencimiento de sus primeras obligaciones de pago y los atrasos se hacen evidentes. La empresa abona una estimación unilateral, con descuentos no autorizados y pagos fuera de término.

En el informe recientemente aprobado por la Auditoría se hace constar que se acentúan las diferencias entre el consorcio que aduce que los montos que gastó en obras ambientales deben ser deducidos del canon y el organismo que no da por aceptados esos valores porque el "concesionario no ha presentado la documentación necesaria ni ha cumplido con los requisitos establecidos por las reglamentaciones vigentes para poder hacer uso de los derechos que lo habilitan a deducir del canon los montos pretendidos"

En el caso del vencimiento de la tercera cuota, luego de muchas dilaciones, en mayo del 2000, el concesionario acreditó el pago de U$S 6.392.061,79 y U$S 674.288, que se sumaron a los depósitos de U$S 1.930.000 y U$S 300.000, efectuados en marzo de ese año. Adeuda, desde entonces, U$S 24.097.786,06 sin incluir los correspondientes intereses por mora.

De las auditadas, la cuarta cuota es la única íntegramente abonada.

A partir de entonces, el concesionario argumenta que el pago parcial del canon obedece a incumplimientos de las prestaciones a cargo del Estado lo que importaría una reducción del canon del 61,9%.

Por otro lado, tanto el informe de 1999 como el actual confirman que la empresa no hizo los depósitos correspondientes al Sistema Único de Seguridad Social, por lo que no han ingresado al Anses las sumas inherentes al sistema jubilatorio (30 % del canon).

Inversiones. Según el contrato de concesión:

• El concesionario deberá preparar un plan maestro por cada aeropuerto.
  
  
• El Plan maestro deberá ser presentado, para su aprobación al ORSNA, dentro del plazo de veinticuatro meses contados a partir de la entrada en vigencia y deberá reflejar las inversiones que recibirá cada uno de los aeropuertos. Este en ningún caso podrá reducir el monto total de las inversiones comprometidas por el concesionario en su respectivo plan de Inversión.
  
  

El plan de inversiones que fue presentado por AA2000 dentro del Plan maestro difiere del que la empresa ya había detallado en el plan de inversiones incluido en el contrato.

Por ejemplo: en esta segunda presentación no se respeta la categorización de obras, ni los períodos de tiempo en que se desagrega la inversión. Estos hechos dificultan la comparación entre ambos planes y, por ende, el seguimiento del grado de cumplimiento de la obligación.

Los planes maestros presentados incluyen, en algunos casos, planes de inversión que implican montos mayores que los comprometidos contractualmente (en el aeropuerto de Córdoba la inversión propuesta en el Plan maestro supera en más del 100 % la comprometida contractualmente). Y ése es un mecanismo engañoso: la empresa presenta esas cifras y acto seguido solicita que los montos que superen al establecido en el plan de inversiones le sean descontados del canon y, además, condiciona a ello el cumplimiento del contrato. Es decir: Aeropuertos 2000 decide unilateralmente en qué hacer inversiones y pretende que el Estado sea quien se haga cargo de los gastos, sin opinar siquiera si quiere o no gastar en ello. Un negocio demasiado arriesgado para la comunidad, que es a quien el Estado representa. Máxime cuando el contrato establece que las obras adicionales son a cargo exclusivo de AA2000.

Según la investigación, se observan significativos atrasos en el cumplimiento del Plan de Inversiones Comprometido (P.I.C). A diciembre del 2000 se informa que del total denunciado por AA2000 (esto es, U$S 229,32 millones), sólo U$S 55.654.103 corresponden al P.I.C.; de modo que el resto de la inversión (U$S 173.673.300), no resulta imputable al Plan de Inversiones original.

El argumento es similar en casi todos los casos: "A partir de la toma de tenencia, aparecieron necesidades en los aeropuertos que no se veían reflejadas en la documentación disponible en la licitación. Las nuevas necesidades no pueden ser cubiertas con las previsiones del Plan de Inversiones (...) Aeropuertos 2000 se halla dispuesto a realizar tales inversiones en tanto se arbitre un mecanismo que permita garantizar el equilibrio de la ecuación económico- financiera del contrato(...) los importes correspondientes a cada una de estas inversiones deberán descontarse en cada caso del próximo pago del canon al que se encuentra obligado el concesionario…".

En otras palabras: el Estado debe asegurarles que sea una buena inversión, sin riesgo empresario. "Respecto a la necesidad de arbitrar un mecanismo que permita garantizar el equilibrio de la ecuación económica financiera, carece de todo sustento y surge irrazonable. Asimismo, no puede omitirse considerar que el principio de la incolumnidad de la ecuación económica financiera debe funcionar tanto a favor del concesionario como de los usuarios -que son la otra parte de la relación jurídica y económica real. Por ende, si en ausencia de suficiente y adecuado sustrato fáctico y normativo, se aumentan tarifas, descuenta canon, prorrogan plazos, disminuyen, perdonan o prorrogan inversiones o multas al contratista, dichas medidas lesionan los derechos e intereses de los usuarios, por quién el Organismo Regulador debe velar".

El informe de auditoría señala, además, que:

• Es conducta generalizada del concesionario, y admitida por el ORSNA, dar comienzo a las obras sin la correspondiente autorización expresa para hacerlo.
  
  
• No se cumple, en términos de cantidad y calidad, con la documentación técnica exigida en cada una de las fases.
  
  

Control. El informe es enfático al señalar la falta de un control adecuado sobre la concesión aeroportuaria por parte del ORSNA. La Auditoría considera que hay una falla de base: la información manejada por el organismo no es confiable porque no es generada por el Ente sino que está basada en los datos suministrados por la propia empresa auditada.

"Por la falta de calidad e inconsistencias verificadas en la información suministrada no ha sido posible realizar las comprobaciones que conduzcan a la validación de la información suministrada respecto de la inversión ejecutada", entre otras cuestiones. La Auditoría basa esta afirmación en:

• La morosidad en la entrega de la información relativa a Inversiones, la que fue elaborada y sistematizada con motivo del requerimiento efectuado por Auditoría General de la Nación.
  
  
• La dificultad, que a la postre devino imposibilidad, puesta de manifiesto por el Organismo Regulador para brindar la información con arreglo al diseño solicitado, pese a que éste fue armado según establece el propio organismo.
  
  
• La inclusión, en carácter de inversión ejecutada, de estimaciones presupuestarias elevadas por AA2000 con la expresa reserva del carácter de esa información: "estimaciones presupuestarias".
  
  
• En la información sobre inversiones elevada por AA2000 se han detectado montos que no pueden imputarse a "Inversión" en los términos del contrato de concesión, sino a gastos de explotación. En el mismo sentido, se manifiesta el Organismo en la Nota 757/01: "De los análisis efectuados correspondientes a las obras de menor envergadura económica, surgiría que aproximadamente el 48% de las erogaciones denunciadas correspondería a gastos de explotación".

A partir de estas observaciones, la Auditoría concluye que el Organismo Regulador ignora el verdadero monto de la inversión desarrollada al presente, situación que ha sido reconocida incluso por el propio ente. A saber:

• Que el Organismo Regulador no desarrolla una metodología eficaz para a cumplir su obligación de fiscalizar la inversión desarrollada.
  
  
• Que, por lo tanto, el Organismo Regulador no cuenta a la fecha con una metodología de trabajo que le permita afrontar la evaluación del cumplimiento de las metas de inversión del primer trienio, obligación esta de significativa importancia a la hora de evaluar los objetivos que el Estado se propuso para la privatización de los Aeropuertos del Sistema.
  
  

La nómina de inspectores para el área de Infraestructura, Servicios y Medio Ambiente del ORSNA se compone, según datos brindados por el propio organismo, de un ingeniero eléctrico y un bachiller universitario en aviación comercial (de planta) y un ingeniero civil, un arquitecto y un bioquímico contratados.

Es evidente que el personal es escaso para un control eficiente. Eso sin contar los aspectos metodológicos. En los Informes de inspecciones de obra relevados no se hace mención alguna a documentación técnica propia de la tarea: planos de obra, planillas de mediciones, planillas de computo métrico, memorias de cálculo de porcentaje de avance de obra.

En las actas labradas por la inspección en los Aeropuertos Jorge Newbery y Ezeiza, sólo se mencionan "avances de obra estimados".

La auditoría señala:

• La planificación de inspecciones contempla un número claramente insuficiente de inspecciones para la importancia de las obras a controlar y su significado económico, y no responde a un criterio que privilegie estos aspectos.
  
  
• El número y la calificación técnica de las personas afectadas directamente a las operaciones de campo propias de la tarea de inspección, no resultan compatibles con la importancia, significación económica, complejidad técnica y extensión geográfica de las obras a controlar, máxime si se considera que este plantel debe cumplimentar no sólo las tareas de inspección de obra sino lo que la normativa llama "inspecciones integrales", según lo cual, un solo profesional debe controlar, con adecuada solvencia técnica, disciplinas tan dispares como infraestructura, calidad de servicio, medio ambiente y análisis económico. Resulta así inadecuada la asignación de recursos adoptada por el Organismo Regulador.
  
  
• De la lectura de los informes y actas de inspección surgen evidencias que los inspectores no cuentan con documentación técnica indispensable para la tarea de inspección de obras.
  
  
• La inexistencia de un procedimiento de inspecciones técnicamente correcto, que impide un adecuado control de calidad, e imposibilita la fiscalización de inversiones. De ello resulta la existencia de obras finalizadas, e incluso habilitadas al uso, que no cuentan con la documentación técnica oportunamente aprobada. Además, sostiene el informe, "la conducta del ORSNA, de limitar la aprobación de obras exclusivamente a sus aspectos técnicos soslayando a los presupuestarios, no hace más que diferir una definición con el riesgo de crear situaciones litigiosas".
  
  

Comisión Hernández. En el 2001, el Poder Ejecutivo decidió crear una comisión presidida por Antonio María Hernández -la Comisión Hernández- con el objetivo de conciliar los reclamos del concesionario y los del Estado. A medida que avanzaba la investigación, sus integrantes de la comisión comenzaron a intuir que no iban a llegar a ninguna conciliación.

El equipo al mando de Hernández concluyó que:

• El conflicto comienza en el mismo proceso licitatorio. No se han encontrado razones que justifiquen el grave desacierto que ha colocado en manos de un conjunto empresario más allá de la calidad de éste, casi la totalidad de los aeropuertos. Esta decisión, con fundamentos poco razonables, es única en el mundo pues no se conoce caso igual a éste en los distintos países que privatizaron sus aeropuertos.
  
  
• La grave irregularidad que implica el hecho de que el Estado Nacional firme un contrato con una empresa que está cuestionando judicialmente el precio del mismo contrato que firma, en un grado más que sustancial (la empresa impugnó el procedimiento efectuado de mejoras de ofertas)
  
  
• No se ha controlado suficientemente la explotación que la concesionaria hace del negocio aeroportuario. Dicha actividad comercial, desarrollada mediante la subconcesión de locales comerciales (confiterías, kioscos, estacionamientos, remises) son llevados a cabo por la concesionaria con carácter monopólico en todos los aeropuertos.
  
  
• El ente regulador no es un juez imparcial que debe colocarse de arbitro entre los usuarios, el público en general y los intereses de la empresa. Por el contrario, su obligación de defensa del usuario emerge de la Constitución Nacional.
  
  
• Hasta lo que se pudo constatar, finalmente, es que en la práctica no se han efectuado las inversiones mínimas exigidas por el pliego de licitación.
  
  

Según informe del Orsna, al 31 de diciembre de 2000 la concesionaria solo había hecho inversiones por 56.479.572 dólares mientas que, según el contrato, debía alcanzar los 562.865.000.Diferencia: 506.385.428 de dólares

Terminada su investigación, La comisión Hernández afirmó que no pudo cumplir su tarea por entender que los reclamos de la empresa no son lo suficientemente contundentes como para no pagar el monto del canon. "No existe comparación posible entre los incumplimientos en que incurrieron las partes".

De este modo la Comisión recomendó:

• La solución jurídica se encuentra en la aplicación de la ley. Es decir: el cumplimiento del contrato.
• En caso de no producirse, deberá procederse a la recesión del contrato.

El trabajo de la Comisión Hernández fue incorporado al informe de la Auditoría. Sus conclusiones, también.

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